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Pflegeversicherung


Vom Jahrhundertwerk zum Luxusgut?

Die Pflegeversicherung leidet an finanzieller Auszehrung und den von ihr erbrachten Leistungen mangelt es an Qualität
von Klaus Priester
(Frankfurter Rundschau vom 13.2.2004)
Abdruck mit freundlicher Erlaubnis der Redaktion sowie des Autors

In einer rapider alternden Gesellschaft müssen die Prioritäten im Bereich öffentlicher Ausgaben anders gesetzt werden. Es droht eine qualitativ unzureichende Versorgung auf Minimalniveau. Eine Subventionierung der Pflegeversicherung könnte - um sie zu retten - unverzichtbar werden, meint der Autor.

Der mit dem Pflege-Qualitätssicherungsgesetz vor einigen Jahren in das Pflegeversicherungsrecht aufgenommene Ansatz, die Träger von Pflege-einrichtungen zur Einführung und Weiterentwicklung eines umfassenden einrichtungsinternen Qualitätsmanagements zu verpflichten sowie in regelmäßigen Abständen die Qualität der Leistungen ihrer Einrichtungen durch unabhängige Sachverständige oder Prüfstellen nachzuweisen und diesen Nachweis zur notwendigen Voraussetzung für den Abschluss von Vergütungsvereinbarungen zu erklären, ist im Grundsatz richtig.

Gerade weil aber die interne Qualitätssicherung in Pflegeeinrichtungen bislang allenfalls rudimentär entwickelt ist, wäre es völlig verfehlt, die Rolle staatlicher und öffentlich-rechtlicher Kontrollinstanzen im Bereich der ambulanten und stationären Pflege, wie MDK und Heimaufsicht, künftig nicht zu stärken bzw. sogar zu schwächen. Dies schwebt offenbar einigen Träger- und Pflegeverbänden vor. Denn weil ja gerade die Erfahrungen zeigen, dass ambulante und stationäre Pflegeeinrichtungen Beobachtung, Kontrolle, Druck und Sanktionen von außen benötigen, damit Missstände aufgedeckt und beseitigt und Qualitätsstandards durchgesetzt werden können, bedarf es starker (und eher noch zu stärkender) externer Kontroll- und Aufsichtsinstanzen mit hoheitlichen bzw. öffentlich-rechtlichen Durchsetzungsbefugnissen.

Man darf in diesem Bereich der Gesundheitsversorgung nicht auf die „Selbstregulation des Marktes" vertrauen, etwa in dem Sinne, dass sich hohe Qualitätsstandards gleichsam automatisch durchsetzen würden. Denn gerade im ambulanten Pflegesektor hat die in den letzten Jahren gewachsene Konkurrenz der Leistungsanbieter, mithin die „Marktförmigkeit" der Pflegeangebote, augenscheinlich nicht zu einer durchgängigen Qualitätserhöhung geführt, sondern im Gegenteil zur Preiskonkurrenz mit eher negativen Auswirkungen auf die Leistungsqualität.

Pflegeversicherung

Zudem zeigen die Erfahrungen aus anderen Bereichen des (präventiven) Gesundheitsschutzes, wie etwa der Kontrolle des Vollzugs von Arbeits- und Gesundheitsschutzvorschriften sowie von Umweltnormen in den Betrieben durch staatliche und öffentlich-rechtliche Kontroll- und Überwachungsinstitutionen wie Gewerbeaufsicht, Ämter für Arbeits- und Umweltschutz usw., dass derartige Kontrollen und externes „hoheitliches" Sanktionspotential erforderlich sind. Für einen in derart starkem Ausmaß anbieterdominierten Sektor wie z.B. die ambulante Pflege bedarf es also neben gesetzlich und vertraglich klarer gefassten Qualitätsstandards eines gewissen Ausmaßes an externer Kontrolle und Regulierung.

Freilich wäre für die Stabilisierung externer Kontrollinstanzen deren personelle Stärkung in quantitativer, aber auch qualifikatorischer Hinsicht erforderlich. Dies alles spricht nicht gegen die Implementierung auch interner Qualitätssicherungskonzepte und -instrumente; auf deren Wirksamkeit allein vertrauen zu wollen, wäre jedoch sozial- und gesundheitspolitisch unverantwortlich. Eine andere Frage ist, ob neben den MDK und die Heimaufsicht andere, unabhängige Kontrollinstitutionen treten könnten, wie dies im Pflegebereich vereinzelt gefordert wird.

Angeführt wird in diesem Zusammenhang das Argument, dass sowohl der MDK als auch die Heimaufsicht (zumindest in den meisten Bundesländern) ihren Prüfauftrag nicht unabhängig von den Finanziers von Pflegeleistungen erfüllen könnten. Einmal abgesehen davon, dass nicht ohne weiteres ersichtlich ist, wer diese unabhängigen Institutionen sein könnten, würde ihnen wahrscheinlich die „hoheitliche" Sanktionsmacht fehlen - mithin eine wichtige Voraussetzung, um ihren Kontrollauftrag wirksam erfüllen zu können.

Im Mittelpunkt: der Beitragssatz?

Trotz aller - insbesondere mit dem Pflege-Qualitätssicherungsgesetz vorgenommenen Veränderungen im Pflegeversicherungsrecht in den letzten Jahren, die einige positive Ansätze zur Sicherung und Weiterentwicklung der Pflegequalität enthalten, bleiben insgesamt einige der zentralen Mängel des Pflegeversicherungsrechts hiervon unberührt. Ob die Verpflichtung der Pflegeeinrichtungen zur Einführung und Weiterentwicklung interner Pflegequalitätsmanagementsysteme tatsächlich einen entsprechenden Innovationsschub in der Praxis auch auslösen kann und wird, hängt von vielerlei Faktoren ab: dem Druckpotential und den Beratungskapazitäten externer Kontrollinstanzen, der Verfügbarkeit einer unabhängigen Beratungs-Infrastruktur auf dem Gebiet der Pflegequalitätssicherung, der Bereitschaft von Pflegeeinrichtungen und Trägerverbänden, sich dieser Aufgabe zu stellen (einschließlich der hierzu notwendigen Qualifizierungsmaßnahmen) u.a.m. Entscheidend hierfür jedoch bleibt eine künftig im ambulanten wie stationären Pflegesektor erheblich zu verbreiternde Personalbasis und zwar in quantitativer wie in qualitativer Hinsicht.

Mit Sicherheit werden die Aufwendungen und wahrscheinlich auch die Beitragssätze zur Pflegeversicherung in den nächsten Jahren und Jahrzehnten steigen müssen, u.a. aus demographischen Gründen. Aber sie werden auch steigen müssen aus Gründen der Qualitätssicherung, wobei neben den Versorgungsaspekten auch immer die Arbeitsbedingungen der professionell Pflegenden mitgedacht werden müssen. Der immer noch vergleichsweise hohe Anteil derjenigen Pflegebedürftigen, die im häuslichen Bereich Geld- statt Sachleistungen (und damit „ehrenamtliche" statt professioneller Hilfeleistungen) in Anspruch nehmen, verdeckt den Blick darauf, dass es sich bei der gegenwärtigen Versorgungssituation allein schon in dieser Hinsicht um Provisorien, um vorübergehende Zustände handelt, die sich ändern müssen und werden. Allein hierdurch wird sich Versorgung Pflegebedürftiger verteuern müssen.

Soll hieraus langfristig keine pflegerische Versorgung auf Minimalniveau resultieren, ist außer über die Finanzierungsfrage auch über die rationale und bedarfsgerechte Steuerung dieses Versorgungssektors nachzudenken. Denn es kann nicht einfach darum gehen, „mehr Geld ins System" zu pumpen - und auf diesem Wege die bestehenden Missstände in der Versorgung auch noch zu belohnen -‚ sondern höhere Beitragsmittel sollten ausschließlich für höhere Leistungsqualität und eine bedarfsgerechte Versorgung aufgewendet werden.

Macht man sich jedoch, wie die gegenwärtige Bundesregierung, zum Gefangenen des Dogmas der Beitragssatzstabilität, dann kann dies für die Zukunft nur bedeuten, entweder das Leistungsniveau in der Pflegeversicherung zu kürzen und/oder zu anderen Formen der Finanzierung der Pflegeleistungen überzugehen. Vorschläge hierzu wurden in der jüngsten Zeit, u.a. von der Rürup-Kommission (BMGS 2003) und der Herzog-Kommission (Bericht der Kommission „Soziale Sicherheit" zur Reform der sozialen Sicherungssysteme 2003), bereits vorgelegt. Jedwede Kürzung der gesetzlich verbrieften Pflegeleistungen 14 wird unweigerlich die von den privaten Haushalten der Pflegebedürftigen und ihrer Angehörigen selbst zu tätigenden Aufwendungen erhöhen. Die Zahl der in die Sozialhilfeabhängigkeit getriebenen älteren Menschen wird wieder wachsen, und es werden die Sozialhilfelasten der Städte und Gemeinden erneut steigen. Zudem wird die Zahl derjenigen Pflegebedürftigen anwachsen, die - über das ohnehin existierende Maß hinaus -schlecht versorgt werden oder gänzlich unversorgt bleiben. Es hilft nichts: In einer bereits mittelfristig rapide alternden Gesellschaft müssen die Prioritäten im Bereich öffentlicher Ausgaben anders gesetzt werden. Eine Subventionierung der Pflegeversicherung aus öffentlichen Haushalten, wohl in erster Linie Bundesmitteln, könnte unverzichtbar werden.

Der Autor

Prof. Klaus Priester lehrt Sozialmedizin, Medizinsoziologie und Gesundheitswissenschaft an den Fachbereichen Pflege und Soziale Arbeit der Ev. Fachhochschule Ludwigshafen - Hochschule für Sozial- und Gesundheitswesen.
Zu seinen Forschungsgebieten zählen neben aktuellen Problemen der Arbeits- und Gesundheitspolitik u.a. die Analyse des Systems der pflegerischen Versorgung und die Entwicklung der Pflegebedürftigkeit in Deutschland.
Der hier abgedruckte Text ist die stark gekürzte Fassung eines Beitrags zu dem von Gine Elsner, Thomas Gerlinger und Klaus Stegmüller herausgegebenen Band „Markt versus Solidarität - Gesundheitspolitik im deregulierten Kapitalismus", der im März im Hamburger VSA-Verlag erscheinen wird (ISBN 3-89965-078-6).

Aus: Forsea - Forum selbstbestimmter Assistenz behinderter Menschen e. V., März 2004, Seite 28


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